M. Ryaas Rasyid
Mantan Menteri Negara Otonomi Daerah

SEJAK diluncurkan tahun 1999 melalui Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang No.25 Tahun 1999, otonomi daerah telah mengambil tempat yang luas dalam wacana publik. Pelaksanaan Undang-Undang No. 22/1999 dimulai Januari 2000, dengan diterapkannya pemilihan kepala daerah dengan sistem paket dan langsung dilakukan oleh DPRD tanpa campur tangan pemerintah pusat, dalam hal ini Departemen Dalam Negeri. Dalam pemilihan bupati atau wali kota, pemerintah pusat hanya membuat surat keputusan presiden yang lalu didelegasikan kepada Menteri Dalam Negeri.

Selain itu, penetapan peraturan daerah juga sudah dinyatakan final di daerah, tak lagi memerlukan pengesahan Departemen Dalam Negeri. Pusat cukup menerima laporan dari daerah dan menilai isinya agar tak bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi atau bertabrakan dengan kepentingan umum.

Dengan dua kelonggaran itu, diharapkan DPRD dan masyarakat dapat secara jernih memilih kepala daerah yang punya integritas dan berkompeten. DPRD dan kepala daerah juga diharapkan dapat melahirkan peraturan yang dapat memacu kualitas pelayanan publik, meluaskan kesempatan masyarakat untuk memberdayakan diri, dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Adapun pelaksanaan Undang-Undang No. 25/1999 baru dimulai Januari 2001 dengan diterapkannya desentralisasi fiskal. Terobosan ini memberi keleluasaan kepada daerah untuk merancang alokasi dana pembangunan dan menetapkan prioritas pembiayaan. Alokasi anggaran dari APBN sebagian besar diberikan dalam bentuk uang, bukan proyek seperti pada masa sebelumnya. Hal itu secara umum dikenal sebagai Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus, dan Dana Bagi Hasil. Sejak berlakunya undang-undang ini, penerimaan APBD kian besar. Komponen pembayaran gaji memang termasuk dalam DAU, bahkan mengambil porsi terbesar. Namun, secara umum penerimaan daerah meningkat secara signifikan.

Format di atas dipercaya akan menghadirkan pemerintahan daerah otonom yang mampu mengambil prakarsa dan mengembangkan kreativitas kebijakan yang baik—yang pada gilirannya mampu menyelesaikan berbagai masalah di daerahnya sendiri.

Untuk memperjelas kewenangan pemerintah pusat dan provinsi, telah dikeluarkan Peraturan Pemerintah (PP) No. 25 Tahun 2000. Di situ kewenangan kota dan kabupaten memang tidak dirumuskan. Tapi, telah ditegaskan, semua kewenangan pemerintahan—di luar lima bidang yang ditetapkan Undang-Undang No. 22/1999 sebagai kewenangan mutlak pemerintah pusat, ataupun di luar kewenangan pemerintah pusat dan provinsi sebagaimana ditetapkan PP No. 25/2000—otomatis menjadi kewenangan pemerintah kabupaten dan kota.

Ketentuan ini bertolak dari prinsip peletakan kewenangan, bukan lagi penyerahan kewenangan seperti sebelumnya yang terbukti sangat lamban. Prinsip ini bertolak dari kenyataan historis bahwa kelahiran Republik Indonesia tidak terjadi dalam kevakuman pemerintahan daerah. Ketika Republik lahir, sudah ada pemerintahan di daerah-daerah dengan kewenangan yang melekat pada keberadaan masing-masing.

Menyusul PP No. 25/2000, pada akhir tahun 2000 dikeluarkan lagi PP No. 84/2000, yang mengatur organisasi dan kelembagaan di daerah. Peraturan pemerintah ini menetapkan kewenangan kepala daerah dalam menyusun organisasi pemerintahannya sesuai dengan kebutuhan, meningkatkan eselonisasi perangkat daerah, mengangkat seluruh pejabat struktural dan fungsional, serta menghapus eselon V yang dinilai terlalu memperpanjang hierarki organisasi pemerintahan.

Selayaknya, bertolak dari konsep dasar ini, pemerintah pusat segera menyiapkan langkah-langkah lanjutan untuk membimbing pelaksanaan otonomi daerah. Untuk itu diperlukan evaluasi terhadap isi seluruh undang-undang dan peraturan pemerintah yang telah ada sebelum era otonomi untuk disesuaikan. Diperlukan juga sejumlah aturan pelaksanaan yang rinci sebagai acuan pemerintah daerah dalam membuat kebijakan. Dengan dasar itu, supervisi pusat akan jelas kerangkanya, dan pengawasan pun akan berjalan mudah.

Sayang sekali, hal ini belum berjalan sesuai dengan harapan. PP No. 151/2000, yang mengatur pencalonan kepala daerah, misalnya, bahkan terlihat aneh. Seorang bupati yang mau mencalonkan diri untuk jabatan gubernur diharuskan mundur dulu. Sementara itu, seorang gubernur yang akan mencalonkan diri kembali untuk masa jabatan kedua, atau seorang anggota DPRD yang berniat maju ke pemilihan gubernur, tak dikenai kewajiban serupa.

Padahal, tak satu pun pasal Undang-Undang No. 22/1999 yang dapat dijadikan landasan bagi ketentuan semacam itu. Menilik potensi konflik kepentingannya, justru dua jabatan terakhirlah yang sangat rawan. Seorang gubernur menguasai sumber daya besar yang bisa dipakai untuk "membujuk" anggota DPRD. Sedangkan seorang anggota DPRD provinsi sudah pasti mendapat satu suara surplus dari dirinya sendiri dibanding calon lain. Jadi, peraturan pemerintah tersebut sangatlah tidak adil, tak demokratis, sekaligus inkonstitusional.

Masalah lain, kini juga tengah terjadi arus balik kewenangan ke pusat. Itu terlihat dari PP No. 8/2003 dan PP No. 9/2003, yang antara lain mengatur pembatasan organisasi pemerintah daerah dan penarikan kembali kewenangan pengangkatan pejabat struktural di daerah ke tingkat yang lebih tinggi. Ini jelas mengebiri hak daerah otonom di bidang yang sangat prinsipiil, yaitu organisasi dan kepegawaian. Dengan dua peraturan pemerintah baru ini, di tiap kabupaten dan kota akan terjadi penghapusan rata-rata 200 jabatan struktural, dan timbul perlambatan proses pengangkatan pejabat eselon II. Arus balik juga terjadi di sektor pertanahan, kehutanan, dan investasi.

PP No. 8/2003 jelas tidak bertolak dari hasil evaluasi yang cermat. Mereka yang membuatnya hanya melihat secara selintas besarnya organisasi daerah. Mereka tidak tahu, atau mungkin tidak ingat, bahwa pembesaran organisasi itu disebabkan dua faktor utama. Pertama, sebagai konsekuensi bertambahnya kewenangan daerah. Kedua, sebagai akibat pengalihan kurang-lebih satu juta pegawai negeri sipil pusat ke daerah pada tahun 2001 lalu.

Sayang. PP No. 84/2000 tentang Organisasi dan Kelembagaan Daerah jelas diterbitkan bukan tanpa alasan. Tapi, baru dua tahun diterapkan, beleid itu sudah dirombak lagi melalui PP No. 8/2003 di atas. Dampaknya tidaklah terkira. Korbannya akan mencakup 80 ribu-90 ribu pejabat daerah kabupaten, kota, dan provinsi.

Keadaan bertambah buruk karena di daerah sendiri terjadi berbagai kesemrawutan dan penyelewengan. Pemilihan kepala daerah sarat dengan rumor politik uang. Meski sulit dibuktikan secara hukum, banyak yang meyakini kursi kepala daerah diperdagangkan. Bahkan diterima atau ditolaknya pertanggungjawaban bupati pun ada harganya. Lepas dari benar-tidaknya, perbincangan publik tentang itu telah memerosotkan kredibilitas pemerintah daerah dan DPRD. Dan kehadiran beberapa kepala daerah yang berkemampuan rendah makin menjadi bahan cibiran masyarakat.

Sebagai dampak lanjutan dari kepemimpinan berkompetensi rendah itu, lahirlah berbagai kebijakan yang melenceng. Muncullah pungutan-pungutan baru yang menciptakan ekonomi biaya tinggi, penetapan prioritas pembangunan yang keliru, alokasi anggaran yang tidak ditujukan bagi penyediaan infrastruktur sosial dan ekonomi, mark-up dan kebocoran anggaran, bahkan percaloan anggota DPRD dalam penetapan proyek.

Semua ini gagal dipantau, dikoreksi, apalagi dihentikan pemerintah pusat, yang bertanggung jawab menjamin pelaksanaan otonomi daerah secara benar. Masuknya sekian banyak anggota DPRD ke daftar tersangka, yang rata-rata berkaitan dengan masalah uang, telah mencoreng citra otonomi daerah. Partai-partai politik yang menempatkan mereka di lembaga legislatif daerah harus bertanggung jawab kepada rakyat atas semua kejadian memalukan itu.

Meski demikian, di atas segala cerita yang memprihatinkan, perjalanan otonomi daerah belum gagal. Ada banyak daerah yang lalu berkembang pesat, seperti Kota Tarakan, Bontang, Pare-Pare, Denpasar, Tangerang, Kabupaten Luwu, dan banyak lagi. Daerah-daerah yang dipimpin kepala daerah yang kreatif dan DPRD yang suportif pun terbukti telah mempercepat gerak pembangunan, memperluas pemberdayaan masyarakat, dan meningkatkan mutu pelayanan kepada masyarakat. Kenyataan bahwa tidak satu pun kepala daerah, anggota DPRD, LSM, dan organisasi kemasyarakatan yang menolak atau berkehendak mengembalikan kewenangan ke pusat merupakan indikator umum adanya penerimaan yang luas terhadap format otonomi yang kini berlaku.

Sepanjang pemantauan saya, keluhan dan kritik terhadap implementasi otonomi daerah umumnya bermuara pada harapan dan saran agar kebijakan dilaksanakan dengan baik, penyimpangan diluruskan, dan penyelewengan dihentikan. Tapi, sayangnya, pemerintah pusat bergerak sangat lamban merespons harapan itu.