Sutrisno Iwantono
Chairman Agricultural Committee, International Cooperatives Alliance Asia Pacific; mantan Deputi Menteri Negara Koperasi dan UKM

KRISIS gula membawa berkah. Paling tidak bagi mereka yang punya hak lukratif untuk mengimpor, mendistribusikan, dan menjadi pelaku distribusi. Sementara itu, sebagaimana biasa, penanggung deritanya adalah masyarakat. Mereka terpaksa membeli gula di warung-warung dengan harga melambung, dari Rp 5.000 hingga Rp 6.000 per kilogram.

Petani tebu juga tidak kebagian apa-apa. Selaku produsen penghasil gula, semestinya mereka bersukacita atas tingginya harga gula. Nyatanya, mereka tidak lagi punya gula. Stok gula musim tebang sebelumnya sudah habis sekitar lima bulan lalu, sementara musim giling berikutnya belum tiba. Justru mereka sangat cemas, manakala musim giling tiba, harga akan hancur akibat kemungkinan banjirnya gula impor.

Jadi, kedua pihak itu—para keluarga konsumen pembeli gula dan para petani tebu produsen penghasil gula—walaupun berada pada posisi yang antagonistis, ternyata justru menjadi pihak yang selalu kalah. Yang menikmati manisnya gula adalah mereka yang berada di antara keduanya.

Inti persoalan ini sebenarnya hanya satu: kita harus membangun kembali kemampuan produksi. Sejak masa sebelum kemerdekaan hingga tahun 1967, Indonesia adalah negara eksportir gula. Berangsur-angsur, dimulai tahun 1967, Indonesia berubah dari negara eksportir terkemuka di dunia menjadi negara importir gula terbesar di dunia. Karena itu, diperlukan langkah yang mendasar untuk mencegah kecenderungan ini menjadi lebih parah.

Gula sebagai satu komoditas strategis di mana-mana sangat regulated. Di Masyarakat Uni Eropa, campur tangan pemerintah sangat dalam. Paling tidak melalui tiga mekanisme: subsidi domestik, perlindungan impor melalui tarif tinggi, dan pengendalian penawaran.

Tidak benar pula jika dikatakan pabrik-pabrik gula di Eropa sangat efisien. Rata-rata biaya produksi mereka jauh di atas 30 euro per 100 kilogram. Secara absolut memang mirip dengan biaya produksi di Indonesia, yaitu sekitar Rp 32 ribu per 100 kilogram. Tapi realitasnya sangatlah jauh berbeda. Pertanian tebu di Eropa, juga di Amerika Serikat (AS), sangat tersubsidi (highly subsidized) dan sangat dilindungi dari impor dengan mekanisme tarif. Mereka menerapkan bea masuk yang sangat tinggi. Untuk Uni Eropa, misalnya, sebesar 240 persen, AS 155 persen, India 150 persen, Filipina 133 persen, dan Thailand 104 persen (Indonesia hanya sekitar 25 persen).

Bentuk lain adalah subsidi. Petani di Uni Eropa dan AS hanya sekitar 5-7 persen dari total populasi, tapi mereka menerima lebih dari 50 persen anggaran pemerintah. Pada tahun 2000, menurut studi OECD, tiap petani menerima subsidi (PSE: Producer Subsidy Equivalent) sebesar US$ 14 ribu dan US$ 20 ribu, masing-masing untuk Uni Eropa dan AS. Belum lagi, mereka masih didukung dengan kredit ekspor jika memasarkan produksinya ke pasar internasional, termasuk jika mereka berjualan ke Indonesia. Sehingga jelas, harga gula yang murah tidaklah mencerminkan efisiensi produksi, tapi karena kebijakan yang sangat distortif terhadap pasar internasional.

Brasil merupakan penguasa gula dunia saat ini. Eropa ataupun AS sulit bersaing dengannya karena Brasil bisa berproduksi dengan harga hanya 20 euro per 100 kilogram gula. Ekspor Brasil tumbuh sangat spektakuler, dari hanya 2 juta ton pada tahun 1990 menjadi 11 juta ton pada tahun 2001. Tapi apa benar itu karena murni efisiensi dan praktek bisnis yang fair?

Peningkatan produksi dan ekspor Brasil karena program subsidi besar-besaran sektor gula yang dikaitkan dengan pengadaan sumber bahan bakar yang dikenal dengan the Brazilian pro-alcohol program. Gula dijadikan bahan baku pembuatan ethanol alcohol, yang kemudian dimanfaatkan sebagai sumber bahan bakar. Karena itu, subsidi besar-besaran tidak dipermasalahkan—meski dalam prakteknya diselewengkan. Ketika harga minyak di pasar dunia menurun, permintaan gula dalam negeri untuk pembuatan ethanol diturunkan. Belanja minyak pasar internasional lebih untung dibanding memproduksi ethanol berbahan baku gula. Sementara itu, produksi gula bersubsidi terus berlanjut. Kelebihan gula itulah yang kemudian membanjiri pasar internasional, menjatuhkan harga dan membuat pasar berfluktuasi tidak menentu.

Tidak usah jauh-jauh. Tetangga kita, Thailand, yang dikenal sebagai produsen gula terkemuka di Asia, juga mengambil langkah yang sama. Sangat mirip dengan Uni Eropa. Sejak tahun 1998/1999 pemerintah Thai menyediakan dana restrukturisasi industri gula hingga US$ 1 miliar, menyediakan jaminan harga petani tebu dengan dana US$ 330 juta, serta penyediaan skema kredit produksi bagi petani tebu.

Karena itu, permintaan perlindungan dari petani kita bukanlah hal yang mengada-ada. Sebenarnya kita tidak perlu, dan memang tidak dapat, memaksa negara-negara maju menghapuskan subsidi untuk para petaninya. Toh itu hak mereka, dan juga uang mereka sendiri. Yang menjadi persoalan adalah ketika komoditas yang tersubsidi berat—yang karena itu harganya menjadi sangat murah—masuk secara bebas ke pasar kita. Lantas, dengan argumen free trade, kita memilih tidak melindungi petani karena dirasa tidak sesuai dengan semangat globalisasi.

Pertanyaannya, bagaimana mungkin petani kita yang gurem itu harus dilepas untuk bertarung secara naif di rumahnya sendiri melawan perusahaan raksasa dunia? Padahal raksasa dunia itu dilengkapi dengan berbagai senjata: subsidi domestik, perlindungan tarif, subsidi ekspor, dan berbagai bentuk dukungan pertanian.

Karena itulah kita mestinya menggunakan hak kita menggunakan tarif sebagai bentuk pertahanan yang fair, bukan dengan tata niaga yang seringkali menciptakan ekonomi rente yang justru merugikan rakyat banyak. Menaikkan tarif beberapa kali lipat dari level saat ini tidak akan melanggar kesepakatan WTO. Level tarif kita masih rendah, sekitar 25 persen, jauh di bawah batas maksimum yang diizinkan hingga 95 persen.

Di sisi lain, pemberdayaan petani untuk meningkatkan produktivitas tanaman tebu juga tidak dapat ditunda-tunda. Praktek pemberdayaan semacam ini dilakukan di negara mana pun dengan beban biaya yang tidak tanggung-tanggung besarnya. Indonesia mestinya juga harus mengupayakan program dengan dana yang cukup. Itulah konsekuensinya jika kita ingin mengembalikan kejayaan Indonesia sebagai negara yang pernah menjadi produsen gula terkemuka di dunia.

Bersamaan dengan itu, tentu restrukturisasi pabrik gula yang rata-rata sudah tua harus dilakukan. Ini pun bukan hal baru, malah kita telah lama ketinggalan. Eropa, Amerika, Brasil, Australia, dan beberapa negara di Asia, seperti India dan Thailand, telah lebih dulu melakukannya. Persyaratannya adalah komitmen stabilitas harga untuk jangka panjang. Betapapun industri gula modern bersifat padat modal. Kelayakannya sangat ditentukan oleh dukungan yang menyatu antara ketersediaan bahan baku dan kelayakan harga pasar. Ini akan terwujud jika ada jaminan hidup dan ketenangan bagi para petani dalam menanam tebu. Dan terlebih lagi, pasar juga tidak dihantui oleh banjir gula impor dengan harga yang tidak rasional.