Makarim Wibisono
Mantan duta besar/wakil tetap RI untuk PBB di New York

"Togetherness is oversold. Especially by politicians and statesmen, who sometimes hide their courage under the teacup of compromise and multilateralism. But these are times when all of us have to decide which side we are going to be on, not for an evening's argument but for the long haul."

Daniel Henninger

Sejak Partai Republik belum berkuasa di Gedung Putih, kelompok neo-konservatif sudah berkampanye dan berjuang untuk melepaskan keterkaitan politik luar negeri AS dengan proses pengambilan keputusan di Dewan Keamanan PBB. Mereka kian gigih setelah 11 September 2002. Tokoh seperti George Bush, Donald Rumsfeld, Condoleeza Rice, dan Paul Wolfowitz enggan melihat kebijakan politik luar negeri satu-satunya negara adidaya di muka bumi itu terganjal oleh aturan-aturan multilateral yang membatasi kebebasan bergeraknya. Bagi mereka, proses berkepanjangan di Dewan Keamanan, dalam kerangka multilateralisme, semata-mata hanya melemahkan politik luar negeri AS. Mereka percaya kalau kepentingan AS diartikulasi dengan canggih, dikemas menarik, dan dilaksanakan di lapangan dengan determinasi tinggi, niscaya negara-negara lain akan dapat mengerti dan serta-merta akan mengikutinya.

Anggapan ini ternyata bergaung jelas dan didukung fakta di lapangan. Aksi militer AS yang diawali pada 20 Maret 2003 dan diikuti dengan kejatuhan Bagdad pada 9 April 2003 telah mendapat restu negara-negara Eropa kecuali Prancis, Rusia, dan Jerman. Liga Arab terpecah belah karena negara-negara Teluk secara terbuka mendukung AS, demikian juga halnya dengan OKI dan Gerakan Nonblok. Sikap Singapura, Filipina, dan Thailand telah menghalangi ASEAN untuk dapat mencapai kesepakatan di Karambunai, Sabah, Maret lalu guna menentang invasi AS ke Irak.

PBB, khususnya Dewan Keamanan, yang memiliki mandat untuk "memelihara perdamaian dan keamanan internasional", sungguh-sungguh tidak berdaya menahan AS. Lebih jauh lagi, meskipun korban penduduk sipil Irak mulai berjatuhan akibat serangan itu, PBB juga tidak mampu menghentikannya. Padahal Piagam PBB jelas-jelas melarang tindakan agresi menyerang negara lain kecuali untuk membela diri dari serangan musuh (Pasal 51) atau atas otorisasi Dewan Keamanan (Bab VI dan VII). Serangan AS dan sekutunya ke Irak—dengan dalih preemptive strike karena ancaman musuh tidak jelas buktinya—tidak saja mengganggu ketertiban dan tatanan dunia tetapi juga mengesampingkan Dewan Keamanan, melanggar kaidah kemanusiaan, menghancurkan bukti sisa peradaban manusia, melanggar kedaulatan negara lain, dan telah mempengaruhi perekonomian dunia.

Fakta ini menggambarkan bahwa peta politik bipolar dalam konteks Perang Dingin benar-benar telah berlalu dan dunia kini tengah memasuki era baru di mana kemauan AS dan sekutunya secara politik, ekonomi, teknologi, dan militer sukar dibendung. Telah terjadi distribusi kekuasaan baru di tingkat global di antara sesama negara-negara kuat yang ada. Dalam kerangka ini, bila hari ini Irak yang menjadi target, besok bisa Suriah, lusa boleh jadi Iran atau Korea Utara yang menjadi bakal calon sasaran AS. Keadaan ini mirip dengan masa Emporium Roma dalam sistem Pax Romana yang mendominasi politik global secara mutlak berabad-abad yang lalu. Inggris meniru perilaku Roma kemudian dalam sistem Pax Britanica, ketika kerajaan ini berhasil menjadi penguasa tunggal lautan dan samudra di seluruh dunia.

Apakah dunia sekarang sudah memasuki sistem baru Pax Americana, dengan AS sebagai hegemon, yang mendominasi alam semesta dan malahan menjadi polisi dunia? Pat Robertson, rohaniwan yang menjadi politikus senior di AS, dan Jean Marie Le Pen di Prancis, pernah mensinyalir adanya konspirasi antara pemilik-pemilik modal AS termasuk para industriwan militernya dan elite politik yang bermaksud mendominasi dunia. Dokumen mengenai Project for the New American Century berbicara pula mengenai tujuan politik itu. Dalam status baru ini, AS bisa menentukan negara mana di dunia yang layak memiliki senjata pemusnah massal dan mana yang harus mengharamkannya.

Sebagai hegemon, AS berkemampuan untuk menistakan kehendak rakyat di suatu negara, dan mengganti presiden pilihan rakyat dengan rezim baru yang dianggap lebih demokratis serta berfatwa bahwa ini bentuk terbaik bagi rakyat. Konsep negara bangsa menjadi kabur. Dalam konteks ini AS akan menjadi satu-satunya agenda setter atau norm setter di teater global, dan negara-negara lain serta-merta akan menyesuaikan diri. Keadaan ini persis dengan ungkapan petinggi Athena dalam perang Peloponnesia sewaktu menerima permintaan ampun kaum Melia yang berkata "the strong do what they have the power to do and the weak accept what they have to accept." Ini berarti "might makes right", yang maknanya jauh dari cita-cita demokrasi yang mendambakan kesetaraan.

Dalam konstelasi baru ini prinsip-prinsip universal menghargai kedaulatan negara, hak menentukan nasib sendiri, non-intervensi, dan menghormati keutuhan wilayah seperti tecermin dalam Piagam PBB dan hukum internasional menjadi minimal makna politiknya. Padahal prinsip-prinsip universal itu telah menjauhkan Perang Dunia III menjadi kenyataan dan berfungsi efektif sebagai jangkar yang menjaga stabilitas dunia lebih dari 50 tahun. Kecenderungan baru ini sangat ditakutkan oleh tokoh-tokoh dunia yang tak menginginkan unilateralism menjadi pakem baru dan membenamkan multilateralism sebagai sejarah. Pemimpin politik Prancis, Rusia, Jerman, Cina, Indonesia, Malaysia, Brasil, Mesir, Aljazair, dan lainnya telah bersuara tentang hal ini. Mereka yakin dunia akan lebih tertib dan sejahtera di bawah naungan hukum internasional daripada lindungan hukum rimba. Vladimir Putin, Presiden Rusia, dengan jelas mengatakan: "If we allow international law to be replaced by the law of the first, the principle of the inviolability of the sovereignty of states will be thrown into questions."

Pertanyaan lanjutannya adalah apakah diabaikannya prinsip kedaulatan negara akan menggiring dunia menuju ketertiban global baru berdasarkan hierarki—sesuai dengan pandangan real politiek—ataukah akan mengarah ke anarki internasional.

Sejarah mengajarkan, bagi negara yang lemah, pola hubungan internasional berdasarkan aturan multilateral atau hukum internasional (a rule base system) lebih baik daripada sistem tanpa aturan yang semata-mata ditentukan oleh derajat kekuasaan. Terlebih-lebih bila suatu negara adidaya tidak memiliki kekuatan penyeimbang, sehingga dapat mendorong inisiatif baru yang sulit diduga sebelumnya, seperti munculnya konsep preemption atau preemptive strike. Dunia yang diisi oleh unpredictable initiatives secara sepihak akan menjadi sangat berbahaya karena aturan mainnya tidak jelas dan dapat membingungkan. Kriteria maupun tolok ukur suatu kegiatan politik bisa berubah-ubah sesuai dengan selera, kepentingan, dan perkembangan keadaan.

Membayangkan hal ini, bila kita harus memilih mana yang paling cocok di antara dua sistem internasional, Pax Americana atau Pax Universalis, tentu yang terakhir pilihannya. Dalam sistem Pax Universalis pola hubungan antarnegara ditata sesuai dengan prinsip universal yang menguntungkan semua pihak. Cara melihat who gets what and how dari sistem ini adalah dari sudut pandang positive sum game. Keuntungan negara lain bukan selalu berarti kerugian negara kita, bahkan bisa berarti keuntungan bersama. Dalam kaitan ini apakah kita tetap optimistis bahwa PBB masih dapat diberdayakan lagi? Apakah Piagam PBB masih mampu memberikan jawaban atas berbagai tuntutan zaman yang paling menantang saat ini?

Sebenarnya, jauh sebelum bom pertama jatuh di daratan Irak pada 20 Maret 2003, usaha-usaha untuk mereformasi dan merevitalisasi PBB sudah dilakukan oleh anggotanya. Bahkan diskusi dan upaya spesifik untuk merevitalisasi Dewan Keamanan sudah dimulai dekade yang lalu. Di samping keperluan untuk meningkatkan mekanisme kerja Dewan Keamanan yang menyangkut peningkatan transparansi kerja dan perbaikan sistem veto, dirasakan juga keperluan untuk memperluas keanggotaan PBB. Sewaktu PBB didirikan pada 1945, Dewan Keamanan beranggotakan 11 dari sekitar 50 anggota PBB waktu itu. Jumlah anggota Dewan Keamanan dimekarkan menjadi 15 pada awal 1960-an setelah anggota PBB menjadi 100. Sekarang anggota PBB lebih dari 190 tetapi anggota Dewan Keamanan tetap 15. Padahal faktor legitimasi PBB sangat bergantung pada fungsi perwakilannya. Karena itu, perluasan keanggotaan Dewan Keamanan perlu dilakukan, di samping usaha memasukkan wakil dari negara berkembang untuk duduk sebagai anggota tetap.

Aspirasi untuk memperkuat PBB juga disuarakan oleh Gerakan Nonblok pada 25 Februari 2003 di Kuala Lumpur dan tecermin dalam Final Document dari KTT GNB. Pemikiran yang sama disampaikan oleh negara-negara maju G-8 dalam KTT di Okinawa pada 2000. Malahan para kepala negara dan pemerintahan dalam Sidang Majelis Umum PBB bulan September 2000 sepakat untuk meningkatkan usaha memperkuat PBB di semua aspek dan khususnya Dewan Keamanan dan telah terefleksi dalam The UN Millennium Declaration. Dewan Eropa dalam rapat pada 20 Maret 2003 di Brussels menyatakan PBB harus memainkan peranan penting sewaktu dan pascakrisis Irak. Pemimpin dari aliansi politik seperti Liga Arab, GNB, dan OKI keras meminta agar PBB diberdayakan kembali. Javier Solana yang mewakili Uni Eropa menyampaikan secara terbuka keinginan Eropa agar PBB kembali berperan secara signifikan. Ini semua menunjukkan bahwa potensi untuk memperkuat PBB dan Dewan Keamanan sangat besar. Tantangannya adalah bagaimana menerjemahkannya menjadi realitas politik.

Secara arif kita harus mengakui bahwa Dewan Keamanan telah gagal melakukan tugasnya sewaktu AS dan sekutunya memulai serangan ke Irak. Meskipun demikian, pepatah Cina mengajarkan bahwa kegagalan bukan kejatuhan tetap melainkan keengganan untuk bangun kembali. Tidak ada gunanya kita saling menyalahkan mengenai fakta sebab-musabab kejadian itu. Apa yang telah terjadi terjadilah. Tetapi kalau PBB enggan bangun kembali, itu patut disesalkan. PBB dikenal dunia sebagai forum yang mengedepankan cara pemecahan konflik secara damai, dan secara relatif telah mampu menjaga stabilitas dunia lebih dari setengah abad di masa lalu. Penggunaan cara kekerasan menurut PBB sesuai dengan amanah piagamnya hanyalah pilihan terakhir.

Memang benar, usaha mengembalikan kredibilitas PBB setelah Perang Irak adalah pekerjaan tidak ringan dan malahan sangat kompleks. Untuk ini, tidak saja dibutuhkan keterampilan diplomasi yang andal, tetapi juga ketekunan dalam menyusun dan membangun rangkaian konsensus baru serta yang terutama keberanian untuk menempatkan kembali lokomotif politik global ke rel yang benar. Dalam hal ini, Winston Churchill, politikus kawakan Inggris, pernah mengatakan, "Success is never final. Failure is never fatal. It is courage that counts."