BISIK-BISIK terdengar di Kantor Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan Departemen Keuangan, di bilangan Lapangan Banteng, Jakarta Pusat. Kesibukan mereka tiba-tiba bertambah. Bundel-bundel dokumen yang sudah bulukan dan tersimpan di almari selama bertahun-tahun sekarang mesti dikeluarkan. Rupanya, para auditor Badan Pengawasanan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) tengah menelisik Rekening Dana Investasi yang selama ini dikelola direktorat tersebut.

Pemeriksaan itu memang layak dipertanyakan karena selama ini lembaga auditor pemerintah tak pernah masuk memeriksa Rekening Dana Investasi (RDI). Apakah ini pengecualian yang hanya mungkin dinikmati oleh lembaga yang mengurus semua harta negara? Tampaknya memang demikian. Baru pada akhir masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid, pemerintah menyusun letter of intent yang antara lain berisi kesanggupan mengaudit RDI. Letter of intent itu sendiri akhirnya diteken pada 27 Agustus 2001, sebulan setelah Megawati Sukarnoputri diambil sumpahnya sebagai Presiden Republik Indonesia.

Menurut seorang pejabat BPKP, audit yang dimulai pada April lalu itu baru akan selesai akhir Agustus ini. "Terus terang audit ini agak sulit karena kita mesti memeriksa pembukuan dari tahun 1981 sampai akhir tahun 2000. Tapi kita yakin bisa selesai bulan ini," kata pejabat BPKP yang enggan disebut namanya itu. Tentang hal ini, Direktur Jenderal Lembaga Keuangan, Darmin Nasution, juga tak banyak berkomentar. "RDI ini seperti hutan belantara. Banyak orang dan uang yang terlibat," katanya.

Apakah Rekening Dana Investasi itu? Sejumlah pengamat ekonomi yang dihubungi TEMPO hampir semuanya berkerut kening. "Saya kok belum pernah mendengar soal itu," kata ekonom Dradjad H. Wibowo dari Indef. Itu pula yang dikatakan Chatib Basri dari Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia (FEUI). Rupanya, selama ini, keberadaan rekening tersebut memang hanya diketahui sejumlah kalangan dalam di Departemen Keuangan. Menurut sumber TEMPO, asal-muasal RDI adalah dari penerusan utang luar negeri pemerintah Indonesia kepada perusahaan negara (badan usaha milik negara/BUMN), pemerintah daerah, dan perusahaan daerah. Penerusan utang luar negeri ini sudah dilakukan sejak 1971. Namun, ketika itu, rekeningnya dikelola oleh Bank Indonesia (Desk Bantuan Proyek), dan baru pada 1981 dialihkan ke Departemen Keuangan.

Nah, pembayaran cicilan pokok serta bunganya akan ditampung di RDI, yang terdiri atas tiga rekening, yakni 503, 516, dan 600. Dari rekening penampungan inilah Departemen Keuangan akan mengalokasikannya ke anggaran. Repotnya, kata sumber TEMPO di BPKP tadi, tak semua pembayaran dari perusahaan negara atau pemerintah daerah itu disetor ke anggaran. "Selalu ada selisih," katanya. Dia memperkirakan jumlah uang di rekening tersebut kini mencapai sekitar Rp 17 triliun, sementara yang disetor ke APBN setiap tahunnya hanya berkisar Rp 4 triliun. Sumber TEMPO di Departemen Keuangan bahkan menyodorkan angka yang lebih fantastis: Rp 25 triliun atau sekitar delapan persen dari anggaran tahun ini.

Anehnya lagi, data yang ada di Departemen Keuangan tidak menunjukkan berapa posisi dana yang ada di rekening tersebut. Yang ada hanyalah besaran dana pinjaman luar negeri yang sudah diteruskan dan berapa yang sudah diangsur oleh BUMN atau pemerintah daerah. Sampai 31 Desember 2000, terlihat bahwa dana yang sudah dicairkan mencapai Rp 83,6 triliun, sementara cicilannya baru Rp 38,8 triliun. Posisi piutang negara pada BUMN dan daerah sampai akhir tahun 2000 itu mencapai sekitar Rp 68 triliun. Yang tak terlihat adalah berapa dari pembayaran cicilan yang mencapai Rp 38,8 triliun itu yang sudah dibayarkan ke anggaran negara untuk melunasi utang luar negeri Indonesia. "Sulit menghitungnya karena duitnya keluar-masuk," kata seorang bekas pejabat pemerintah yang lain.

Menurut Wakil Kepala Lembaga Penyelidikan Ekonomi dan Masyarakat (LPEM) FEUI, Chatib Basri, Departemen Keuangan jelas masih menyimpan dana nonbujeter. Dia menandaskan bahwa penerimaan atau pengeluaran sekecil apa pun harus dimasukkan ke dalam anggaran, tidak ada pengecualian. "Pengeluaran untuk kantor yang nilainya mungkin ratusan ribu saja dicatat dalam anggaran, apalagi ini jumlahnya triliunan rupiah," ujar Chatib. Dradjad mempersoalkan hal yang sama mengingat departemen lain sudah membereskan rekening nonbujeter dan memasukkannya ke dalam anggaran. Tentang penyimpangan yang terjadi di lingkup Departemen Keuangan ini, Darmin lagi-lagi mengelak untuk menjawab. "Akan saya beberkan nanti setelah auditnya selesai," katanya pendek.

Kebijakan untuk tidak menyetorkan seluruh dana yang ada ke anggaran juga pantas dipertanyakan. Mengapa harus begitu dan apa dasar hukumnya? Seorang bekas pejabat pemerintah di Departemen Keuangan mengungkapkan bahwa memang ada kebijakan dari pemerintah untuk tidak menyetorkan seluruh dana yang ada di Rekening Dana Investasi ke APBN. "Adakalanya hasil pembayaran cicilan itu dipinjamkan kembali ke debitornya," ungkapnya. Padahal tak semua pinjaman itu lancar. Bahkan angka kredit macetnya tergolong besar. Mirip seperti yang terjadi di perbankan nasional. Contohnya adalah pinjaman kepada pemerintah daerah dan perusahaan daerah air minum (PDAM). Dalam RDI per 31 Desember 2000, terlihat ada tunggakan sekitar Rp 1,5 triliun—ini jumlah yang lumayan besar dan bisa dipakai untuk membiayai pemulangan tenaga kerja ilegal dari Malaysia.

Tapi tunggakan PDAM itu ternyata belum seberapa. Piutang macet terbesar menumpuk di PLN, yakni Rp 26,6 triliun. Perusahaan listrik pelat merah itu sulit membayar utangnya karena pinjamannya membengkak empat kali lipat gara-gara nilai tukar dolar membubung tinggi. Pada tahun 2000, utang PLN sempat mencapai Rp 70 triliun. Selain itu, PLN terus merugi sejak 1998 lalu hingga kini karena utang dan bahan bakunya dalam dolar, sementara pendapatannya dalam rupiah. Pemerintah kemudian mengalihkan sebagian utang PLN tersebut menjadi penyertaan modal pemerintah (PMP).

Namun tak semua debitor seperti PLN. Sumber TEMPO yang tahu persis penggunaan dana di Rekening Dana Investasi mengungkapkan betapa banyak penyaluran pinjaman luar negeri yang gagal di tingkat pelaksanaan. Sebut saja proyek pembukaan lahan perkebunan di 104 lokasi, misalnya. "Hasilnya nol besar," katanya. Kegagalan lainnya adalah proyek Gudang Lantaijemur Kios (GLK) yang dilaksanakan pada 1982—berarti 20 tahun yang lalu. Proyek pembangunan gudang penyimpanan sekaligus lantai jemur beras plus kios penjualan beras di tingkat kabupaten ini juga bisa dibilang gagal total. "Tak ada satu pun proyek GLK yang berdiri," katanya lagi.

Proyek gagal lainnya adalah pengadaan 31 kapal ikan pada 1996 dengan dana pinjaman dari Spanyol senilai US$ 200 juta. Pembangunan 31 kapal itu sendiri menghabiskan biaya tidak kurang dari US$ 198 juta. Kapal dibuat di Spanyol dan dikirim ke Indonesia dalam bentuk CKD (completely knock down, impor terurai). Sesampai di Indonesia, barulah kapal buatan Spanyol itu dirakit di Makassar. Ternyata, cuma 14 kapal yang bisa dibuat, sedangkan 17 kapal lainnya tak ada kabar beritanya.

Hal yang sama terjadi pada pengadaan 56 kapal kontainer pada 1998. Hanya 41 kapal yang dapat dibuat, sedangkan 15 kapal full container lainnya belum diapa-apakan. Dua proyek ini melibatkan sejumlah BUMN seperti PT PAL Indonesia, Krakatau Steel, dan BUMN perikanan. Untuk mengetahui duduk perkara "penggelapan" pesanan kapal itu, kini pemerintah sudah membentuk satuan khusus (task force) yang bertugas meneliti berbagai penyimpangan tersebut.

Agaknya, semua itu belum cukup. Karena itulah BPKP kemudian terjun meneliti tiga rekening yang ada di Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan. Ternyata penyimpangan tak cuma dilakukan di level penyaluran pinjaman, tapi juga di tingkat perencanaan. Sumber tadi melihat banyak kasus penyaluran pinjaman yang tidak berhati-hati. Studi kelayakan jelas menunjukkan BUMN tertentu tidak pantas mendapatkan pinjaman, tapi entah bagaimana utang tersebut cair juga. Berbagai kegagalan proyek di atas dengan jelas menunjukkan kecenderungan tersebut. Masalahnya tentu tidak berhenti sampai di sana. Bagaimanapun, pemerintah tetap harus membayar utang luar negeri yang tak bisa dipertanggungjawabkan penggunaannya itu kepada para kreditor asing.

Lebih dari itu, Rekening Dana Investasi ini jelas bisa digolongkan dalam keuangan nonneraca. Ketika departemen lain diberi tenggat waktu harus segera memasukkan rekening nonbujeternya ke anggaran, seharusnya Departemen Keuangan berada di barisan terdepan. Yang terjadi justru sebaliknya.

M. Taufiqurohman, Agus S. Riyanto