INI contoh dampak perangkat hukum yang dibuat terburu-buru, dengan alasan keadaan darurat. Undang-Undang Perbankan, yang baru enam bulan dilahirkan, pada 10 November lalu, yang merupakan perubahan dari Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1992, kini bakal diperbaiki kembali. Rencana itu tertuang dalam memorandum tambahan kebijakan ekonomi kelima pemerintah Indonesia, Jumat dua pekan lalu, setelah berkonsultasi dengan Dana Moneter Internasional, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Asia. Penyempurnaannya ditargetkan selesai pada 30 September nanti.
Salah satu hal penting yang akan dirombak dalam Undang-Undang Perbankan adalah ketentuan besarnya modal asing. Rupanya, pemerintah hendak membuka lebar-lebar pintu perbankan bagi kepemilikan asing. Itu lantaran program rekapitalisasi bank yang ditanggung pemerintah sudah sangat berat, selain tentu karena kondisi ekonomi yang memburuk sehingga gelombang pasar bebas tak bisa dihindari lagi.

Karena itu, pada 7 Mei lalu, keluar Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun 1999 yang membolehkan investor asing memiliki saham bank sampai 99 persen. Persoalannya, peraturan pemerintah itu telah mengatur persentase modal asing, yang sebelumnya tak ada dalam Undang-Undang Perbankan. Itu berarti peraturan pemerintah telah mengamandemen undang-undang yang tingkatannya lebih tinggi.

Sebetulnya, sewaktu Rancangan Undang-Undang Perbankan dibahas DPR pada tahun lalu, ada ketentuan tentang porsi saham bank yang bisa dimiliki pihak asing. Pada rancangan itu, investor asing boleh punya 100 persen saham. "Bisa saja 0,00 sekian saham bank tetap dimiliki partner lokal, sekadar formalitas," tutur Susiyati B. Hirawan, Direktur Jenderal Lembaga Keuangan Departemen Keuangan.

Namun, waktu itu DPR ingin mempertahankan ketentuan lama tentang bank campuran, yang memperkenankan pihak asing memiliki maksimal 85 persen saham. Ternyata, setelah undang-undang itu jadi, tak ada ketentuan tentang persentase maksimal saham asing. Yang ada hanya rumusan bahwa bank umum bisa didirikan oleh pihak Indonesia dan asing secara kemitraan.

Menurut Paskah Suzeta, anggota DPR yang ikut membahas Undang-Undang Perbankan, istilah kemitraan itu mengandung maksud perimbangan. Artinya, bila asing diberi kebebasan memiliki sampai 100 persen saham, sebaliknya bank kecil, seperti bank perkreditan rakyat atau bank koperasi, harus dijamin tak mati akibat ekspansi modal asing. Begitu pula tenaga kerja Indonesia pada bank bermayoritas saham asing harus dilindungi.

Karena itu, bila Undang-Undang Perbankan hendak diperbaiki, sehingga asing bisa membeli 99 persen saham bank, Paskah berharap agar paham kemitraan tadi tetap dipertahankan. "Bisa juga diatur lebih lanjut, misalnya, setelah beberapa tahun pihak swasta nasional boleh memiliki sekian persen saham dan tenaga asingnya dikurangi," tutur Paskah.

Pendapat ahli hukum perbankan Sutan Remy Sjahdeini lain lagi. Menurut Remy, posisi mayoritas kepemilikan saham tak begitu penting. Yang penting adalah nyata-tidaknya manfaat konkret bank tersebut bagi perekonomian Indonesia. Karena itu, katanya, seolah-olah merefleksikan kembali terpuruknya dunia perbankan lebih karena ulah para pemilik dan pengelola bank itu sendiri, perangkat hukum saja tak cukup. "Perlu penegakan hukum yang benar agar rambu-rambu kesehatan bank ditaati," ujar Remy.

Argumentasi itu ada benarnya. Namun, dari segi kepastian hukum dan hierarki peraturan perundang-undangan, fenomena aturan modal asing di bank itu cukup menggambarkan kekisruhan hukum perbankan. Kesemrawutan serupa terjadi pada aturan investasi asing. Menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1967 dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1970 tentang Penanaman Modal Asing, investor asing tak dilarang menguasai seluruh saham.

Namun, Dewan Stabilitas Ekonomi pada 22 Januari 1974, sepekan setelah peristiwa 15 Januari, juga Badan Koordinasi Penanaman Modal pada 11 Oktober 1974, memutuskan bahwa pihak asing hanya bisa memiliki maksimal 49 persen saham pada perusahaan patungan. Dan pada 19 Mei 1994, keluar Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1994 yang membolehkan asing memiliki 100 persen saham. Mestinya, undang-undangnya yang disempurnakan, bukan diterobos dengan peraturan dan keputusan eksekutif.

Happy Sulistyadi, Arif A. Kuswardono