Sri Mulyani Indrawati
Pengamat ekonomi dari LPEM Universitas Indonesia

Akhirnya pemerintah mengumumkan bank-bank menurut kategori perlakuan dari pemerintah. Bank yang masuk kategori A dengan capital adequacy ratio (CAR) 4 persen?untuk sementara dapat beroperasi tanpa rekapitalisasi?ada sebanyak 73 bank. Sembilan bank masuk program rekapitalisasi, tujuh bank diambil alih pemerintah, dan 38 bank dilikuidasi. Ibarat bisul yang sudah lama menjalarkan rasa nyeri di sekujur tubuh, akhirnya meletus sudah.

Ada perasaan lega menyambut pengumuman tersebut meskipun pendarahan masih berlanjut. Jumlah karyawan yang diberhentikan dari pekerjaannya mencapai belasan ribu. Dan protes karyawan bank terhadap jumlah pesangon yang ditetapkan pemerintah merupakan contoh pendarahan tersebut. Bisul yang pecah itu pun masih mungkin menyisakan komplikasi infeksi. Sebab, pengumuman pemerintah sebenarnya baru merupakan tahap awal dari pekerjaan besar nan berat yang harus dilakukan dan harus terus dipantau oleh masyarakat.

Masyarakat telah mengikuti babak awal drama restrukturisasi bank di Indonesia. Pemeran utama?dalam hal ini pemerintah?memang terlihat masih terseok-seok dalam memainkan peran yang harusnya tegas dan tanpa pandang bulu. Kebimbangan terus menghantui pemerintah, bahkan sempat menggoda secara nyata dengan ditundanya pengumuman tahap pertama meski dengan alasan teknis yang memang menumpuk. Rumor terus beredar tentang upaya lobi pemilik bank, terutama kelompok "pribumi tertentu", untuk menyelamatkan bank mereka.

Pribumi tertentu tersebut adalah mereka yang kebetulan pengusaha pribumi yang sangat dekat dengan kalangan istana dan kabinet. Dengan demikian, begitu pengumuman diluncurkan, masyarakat langsung melihat bagaimana nasib bank-bank pribumi tersebut. Keingintahuan itu sangat wajar karena perlakuan tersebut akan menggambarkan elemen kredibilitas pemerintah yang cukup penting, yaitu konsistensi dan transparansi pada prinsip yang ditetapkan. Bahkan petinggi Dana Moneter Internasional (IMF) pun melihat aspek tersebut dalam menilai kesungguhan pemerintah melaksanakan program restrukturisasi perbankan, seperti yang dinyatakan dalam salah satu kesempatan kepada penulis.

Paling tidak, sampai pengumuman dilakukan, dapat diikuti alasan yang masuk akal dalam menjelaskan keputusan pemerintah di atas. Masyarakat memang masih ada yang mempertanyakan mengapa bank BNN tidak masuk sebagai bank yang dilikuidasi tapi diambil alih oleh pemerintah. Setidaknya dengan kriteria dari pemerintah dan IMF, yaitu jumlah nasabah, Bank BNN memang dapat dikategorikan sebagai bank yang cukup besar, dengan jumlah nasabah di atas 100 ribu. Dengan demikian, penutupan akan menyebabkan kerepotan yang sangat besar untuk memindahkannya kepada bank yang ditunjuk. Dan pemerintah menyatakan tidak akan sanggup menyelesaikan dalam waktu singkat (dua hari), mengingat menumpuknya problem akibat penutupan puluhan bank secara bersamaan.

Menerima argumentasi pemerintah tersebut memang berarti kita melihat, semakin besar suatu bank, semakin mampu pemilik bank itu menyandera pemerintah untuk menjaga kelangsungan bank itu akibat berbagai implikasi penutupan yang ditimbulkannya.

Memang masyarakat akan segera menunjuk kejanggalan karena BUN, milik Bob Hasan, dan BDNI, yang telah ditutup sebelumnya, juga memiliki ukuran yang tidak kurang besar dari BNN. Pemerintah pasti akan menjawab bahwa penutupan sebelumnya tidak melibatkan keputusan massal yang sedemikian kompleks, sehingga pemerintah punya waktu dan kesempatan untuk menangani permasalahan pasca-likudasi atau beku operasi. Maka, dari segi waktu, Bank BNN memang lebih diuntungkan.

Bagaimanapun, babak pertama restrukturisasi perbankan kita telah diselesaikan. Masyarakat masih menunggu babak-babak lanjutannya. Seperti dalam mengikuti suatu cerita menegangkan yang berbau misteri, banyak masyarakat yang menebak-nebak jalan cerita lanjutannya. Padahal, menurut Bank Indonesia, program restrukturisasi perbankan dinyatakan sebagai program transparan yang diupayakan sebersih mungkin serta menuruti aturan dan prosedur hukum. Dalam kenyataannya, transparasi ini selalu baru muncul bila protes dan tekanan kepada pemerintah bermunculan. Kebersihan pelaksanaan program juga selalu dipertanyakan masyarakat dan sedapat mungkin dipenuhi dengan terbata-bata, dan prosedur hukum juga dilakukan dengan tambal sulam seperti nasib PP 4/1999 lalu.

Babak lanjutan yang masih berhubungan erat dengan tahap pertama sebenarnya merupakan tindakan lanjutan pascapengumuman. Bank yang terlikuidasi masih menyimpan berbagai soal, dari penyelesaian karyawan sampai pembersihan kewajiban-kewajiban bank tersebut?yang konon mencapai Rp 50 triliun?oleh pemerintah. Pengambilalihan kewajiban tentunya tidak secara gratis karena tanggung jawab pemilik harus tetap diperhitungkan kemudian. Bank yang diambil alih pemerintah juga harus dibenahi dengan posisi pemilik harus dipinggirkan dan digantikan pemerintah. Sedangkan bank yang direkapitalisasi pun harus menjalankan perencanaan bisnisnya dengan komposisi kepemilikan yang baru. Sementara itu, pemerintah, menurut janjinya, juga akan memonitor dan memeriksa kesehatan 73 bank kategori A.

Sedemikian banyak dan besar pekerjaan tersebut. Sangat mungkin masyarakat juga akan kehilangan jejak dalam mengikuti langkah pembenahan tersebut, yang dikhawatirkan akan mendorong penyelewengan kembali seperti yang telah terlihat selama ini. Benang merah dari kegiatan yang menumpuk di atas adalah mendudukkan kembali dan menagih tanggung jawab para pihak yang terkait. Menghindarkan moral hazard merupakan misi utamanya, yaitu situasi yang dimanfaatkan oleh pemilik dan pengelola untuk menghindarkan atau mengalihkan tanggung jawab.

Pemerintah berjanji membeberkan kondisi tiap-tiap bank secara transparan, termasuk catatan pemilik dan pengelolanya. Namun, sampai hari ini, daftar orang tercela (DOT) yang sedianya akan diumumkan tidak muncul. Pemerintah terlihat ragu dan bimbang dalam menyampaikan catatan orang-orang tercela itu. Keraguan tersebut sudah hampir pasti bukan karena pemerintah "takut" diperkarakan oleh orang-orang tersebut secara hukum karena pengumuman itu dianggap menyalahi asas praduga tak bersalah. Toh, pemerintah, dalam hal ini Bank Indonesia, seharusnya telah punya catatan dan bukti nyata tentang pelanggaran manusia tercela tersebut.

Yang lebih masuk akal adalah ketakutan terhadap implikasi politik dan konsekuensi lanjutan dari pengumuman tersebut. Grindledan Thomas, yang menulis buku tentang "Aspek Ekonomi Politik Kebijakan Publik dan Perubahan Kebijakan di Negara Berkembang" (1991), menunjuk empat faktor yang dipertimbangkan oleh setiap elite dalam pembuatan kebijakan, yaitu faktor teknis, implikasi birokasi, dukungan politis, serta tekanan internasional. Dalam mengumumkan dan menangani orang tercela dari bank swasta nasional, faktor teknis (hukum) jelas sangat bisa diatasi pemerintah. Pemerintah selama ini sangat "superior" dalam menangani hukum, baik dengan manuver-manuver peraturan yang selalu bisa dibelok-belokkan maupun dengan prakek sabun di tingkat tuntutan ataupun peradilan yang sangat banyak dipraktekkan selama ini. Kasus korupsi cengkeh di Sulawesi Selatan dan juga "penyadapan" telepon Presiden dan Jaksa Agung setidaknya menjadi contoh bagian ini. Dengan demikian, masalah teknis tampaknya bukan alasan yang dianggap penting.

Aspek kedua dan ketigalah, yaitu implikasi birokasi dan pertimbangan politik, tampaknya yang lebih bisa menjelaskan tingkah laku pemerintah transisi dalam menjalankan restrukturisasi perbankan. Setiap tindakan nyata secara hukum dan transparansi yang tandas, yang seharusnya justru bisa menciptakan kredibilitas dan membangun kepercayaan rakyat terhadap pemerintah, sangat mampu berubah menjadi bumerang bagi pemerintah warisan Orde Baru ini. Bagi birokrasi, terutama Bank Indonesia, pembeberan terbuka akan menyeret lembaga ini dalam kesulitan besar karena, dengan demikian, terbukti bahwa kelemahan dan penyelewengan praktek perbankan tersebut sedikit banyak akan "melibatkan" orang-orang bank sentral yang mengemban fungsi pengawasan perbankan. Hal ini dirasakan akan sangat menampar reputasi dan kredibilitas Bank Indonesia sendiri.

Sementara itu, implikasi politik jelas menjadi demikian penting, apalagi menjelang pelaksanaan pemilihan umum yang tinggal sebentar lagi. Pengumuman DOT bagi bank swasta nasional, terutama yang dimiliki oleh kelompok yang dekat dengan lingkaran kekuasaan, akan menggoyang reputasi pemerintah dan Golkar. Yang lebih berat dan dahsyat adalah bila pengumuman DOT ini juga akan dan harus diterapkan secara konsisten bagi bank BUMN, yang sampai hari ini langkah penanganannya merupakan hak prerogatif pemerintah, yang terasa sangat minim informasinya secara publik. DOT bank BUMN, terutama yang berkaitan dengan kredit macet, akan sangat berpotensi menggoyahkan pemerintah transisi dan Partai Beringin karena hampir pasti sebagian besar elite kekuasaan Orde Baru terlibat.

Seorang petinggi lembaga multilateral menyatakan kepada saya, permasalahan bank swasta yang sedang ditangani saat ini baru merupakan pucuk gunung es saja. Gunung es sebenarnya terdapat pada restrukturisasi bank BUMN, yang menyimpan permasalahan yang lebih besar, akut, dan rawan secara politis. Mungkinkah dan rasionalkah kita mengharap pemerintah transisi akan menyibak gunung es, yang akan menjadi malapetaka bagi dirinya sendiri? Hal ini menjadi pertaruhan nasional karena dana yang akan dilibatkan dalam pembenahan bank BUMN itu mencapai sekitar Rp 150 triliun?suatu angka gigantik bahkan dibandingkan dengan ukuran APBN kita, yang "hanya" sekitar Rp 200 triliun.

Aspek keempat yang menjadi pertimbangan elite dalam mengambil kebijakan adalah tekanan internasional, yang dalam hal ini bisa diwakili oleh IMF, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Asia (ADB). Pertimbangan ini bukan karena pemerintah memang hormat kepada lembaga tersebut, melainkan karena lembaga ini mewakili akses dana/utang luar negeri, yang selama ini menjadi faktor "penyelamat" penting pemerintah dan sumber/pendongkrak kredibilitas mereka yang sangat minim. Kehadiran pejabat IMF, Bank Dunia, dan ADB dalam pengumuman likuidasi bank swasta nasional menggambarkan cukup ampuhnya tekanan internasional dalam menentukan arah dan keputusan elite pemerintah.

Meskipun begitu ampuh pengaruh lembaga internasional ini, ada batasan yang tidak akan dilalui oleh mereka. Batas tersebut adalah kedaulatan politik yang diemban pemerintah. Pemerintah bisa menggunakan kedaulatan politik ini untuk kepentingan masyarakat banyak atau untuk menyelamatkan kepentingan elite saja. Hanya masyarakat Indonesia sendiri, bukan IMF atau Bank Dunia, yang mampu menjaga tingkah laku pemerintahnya di bagian ini, baik melalui proses pemilu yang demokratis maupun lewat proses check and balance yang kritis dan efektif di setiap pengambilan kebijakan.