Semasa Orde Baru, dari semua produk hukum, boleh dibilang keputusan presidenlah yang paling dominan mengatur Indonesia. Dibandingkan dengan undang-undang, produk hukum yang disebut keppres itu terlalu banyak jumlahnya. Dalam disertasi Doktor A. Hamid S. Attamimi di Universitas Indonesia disebutkan bahwa jumlah keppres selama Pelita I-IV (dari 1969 sampai 1989) ada 1.295 buah. Itu berarti setahun rata-rata dikeluarkan 56 keppres.

Hasil penelitian Masyarakat Transparansi Indonesia (MTI) lebih mengejutkan. Sejak tahun 1993 sampai Presiden Soeharto lengser pada 21 Mei 1998, pemerintahan Soeharto telah menelurkan 528 keppres. Ini berarti rata-rata setahun ditetaskan 105 keppres, atau seminggu dua keppres. Sungguh, ini prestasi luar biasa, sekaligus menggambarkan sangat terpusatnya kekuasaan negara pada presiden. Bandingkan dengan lembaga legislatif, DPR, yang selama lima tahun (1992-1997) menghasilkan 73 undang-undangjadi hampir 15 undang-undang per tahun.

Keppres menjadi produk hukum yang dominan mungkin karena perangkat peraturan jenis ini gampang dibuat dan bisa disiapkan dalam waktu relatif cepat. Tapi, di sisi lain, keputusan presiden semasa Soeharto banyak yang mengandung cacat hukum. Dari telaah yang dilakukan MTIlembaga ini diketuai mantan menteri keuangan Mar'ie Muhammadsebanyak 79 dari 528 keppres tadi diwarnai tiga jenis kejanggalan. Sekadar catatan, 118 dari 528 keppres tersebut hanya menyangkut ratifikasi perjanjian internasional.

Kejanggalan pertama, materi yang diatur mestinya dimuat dalam undang-undang, peraturan pemerintah, atau sebatas keputusan menteri. Kejanggalan kedua, keppres tadi menabrak ketentuan undang-undang. Kejanggalan ketiga, dan ini yang paling fatal, berbagai keppres yang diteken Soeharto ternyata cenderung dibuat untuk kepentingan kelompok tertentu (crony), yang mengandung penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power).

Contohnya keppres mobil Timor serta pengalihan dana reboisasi untuk Industri Pesawat Terbang Nusantara dan PT Kiani Kertas milik Bob Hasan (lihat tabel). Juga keppres tentang Badan Penyangga dan Pemasaran Cengkeh, listrik swasta, serta kawasan industri Bintan.

Menurut Gerakan Masyarakat Peduli Harta Negara (Gempita), yang diketuai Albert Hasibuan, selain melawan hukum, keppres-keppres tadi melanggar kepentingan umumkarena dibuat hanya untuk keuntungan pengusaha keluarga dan kroni Soeharto. Padahal, "Berbagai keppres itu telah mengakibatkan kerugian negara triliunan rupiah," ucap Hasibuan.

Memang, karena begitu kuatnya desakan masyarakat agar Soeharto diadili, beberapa keppres semasa Soeharto telah dicabut oleh pemerintahan Presiden B.J. Habibie. Namun, karena keppres itu telah dioperasikan dan kerugian negara telah terjadi, "Soeharto tetap harus mempertanggungjawabkannya, baik untuk pembayaran ganti rugi maupun tuduhan korupsinya," Hasibuan menegaskan.

Berdasarkan hal itu, mestinya Kejaksaan Agung sudah bisa menuntut Soeharto dengan Undang-Undang Antikorupsi Tahun 1971. Sebab unsur penting dari delik korupsi, yakni melawan hukum, menguntungkan diri sendiri atau orang lain, dan merugikan keuangan negara, sudah terpenuhi.

Karena itu, kata Hasibuan, Kejaksaan Agung mesti segera memeriksa Soeharto. Dan setelah bekas presiden itu dinyatakan sebagai tersangka, bapak enam anak yang pernah memimpin Indonesia selama 32 tahun itu bisa dikenai penahanan. Dengan begitu, kejaksaan juga bisa leluasa mengembangkan pengusutan harta Soeharto yang lain.

Untuk keppres yang belum dicabut, Hasibuan berharap agar komisi independen yang akan dibentuk Presiden Habibie bisa meneliti legalitasnya, termasuk kerugian negara yang ditimbulkannya. Dari situ, tuduhan terhadap Soeharto bisa diperkuat lagi.

Namun, Jaksa Agung Andi M. Ghalibyang dihadiahi ayam betina oleh mahasiswabelum menunjukkan antusiasme pada keppres bermasalah tadi. "Soal keppres bukan kewenangan Kejaksaan Agung. Itu wewenang Mahkamah Agung untuk mengujinya," kata Andi Ghalib. Lagi pula, ujar Ghalib, tim dari Menteri Koordinator Pengawasan Pembangunan dan Penertiban Aparatur Negara masih meneliti keppres yang belum dicabut.

Agak janggal, memang, argumentasi Jaksa Agung itu. Padahal, pencabutan sebagian keppres oleh Presiden Habibie saja sudah membuktikan bahwa keppres tersebut menyimpang dari ketentuan hukum. Belum lagi bila ditambah dengan masalah rekening Soeharto, yang menurut Kejaksaan Agung ada sebesar Rp 21 miliar di sepuluh bank dalam negeri. Masih ada tambahan, yakni lahan milik Soeharto yang bertebaran di berbagai provinsi di seluruh Indonesia.

Happy Sulistiyadi, Hendriko L. Wiremmer, Agus S. Riyanto, dan Edy Budiyarso

Beberapa Keppres Menyimpang

Nomor / Tahun	Isi
14/1981	Pengutipan Rp 50 per lembar karcis tol; untuk Taman Mini Indonesia Indah dan Pramuka
34/1988	Pungutan Rp 1 per helai cukai rokok; untuk Pramuka dan Setneg
18/1991	Penghapusan pajak penghasilan PT PAL tahun 1985 s/d 1987; kerugian negara Rp 166 miliar
42/1994	Pengalihan dana reboisasi Rp 400 miliar; untuk pesawat N250 IPTN
82 & 83/1995 74/1998	Penggunaan dana reboisasi Rp 527 miliar; untuk proyek lahan gambut sejuta hektare
3 & 21/1996	Penyisihan dana reboisasi Rp 200 miliar; untuk kredit usaha keluarga sejahtera
42/1996	Bebas pajak dan bea masuk mobil Timor; kerugian negara Rp 7.5 triliun
93/1996	Bantuan dana reboisasi Rp 250 miliar; untuk PT Kiani Kertas
Sumber: Gempita