SATU-SATUNYA produk hukum yang sulit disentuh oleh pengadilan dan mustahil dikontrol lembaga lain adalah keputusan presiden. Padahal, sampai sekarang, produk hukum yang biasa disingkat dengan sebutan keppres itu sudah terlalu banyak jumlahnya. Materi dan ruang lingkup yang diaturnya pun sulit dideteksi: dari masalah A sampai Z. Tak aneh bila ada yang menyimpulkan bahwa semasa Orde Baru, Indonesia diperintah oleh keputusan, bukan oleh undang-undang.

Tapi bagaimana riwayat keputusan presiden sampai menjadi begitu dominan? Setelah ditelusuri, ketahuanlah bahwa keputusan presiden berakar pada Pasal 4 ayat 1 UUD 1945 tentang kekuasaan presiden sebagai penyelenggara pemerintahan tertinggi. Selain itu, menurut ketetapan MPR Sementara Nomor XX Tahun 1966, produk hukum eksekutif itu bisa pula merupakan petunjuk pelaksanaan dari undang-undang ataupun peraturan pemerintah.

Nah, sifat dan fungsi keputusan presiden ternyata beragam. Ada yang berupa pengaturan (regeling) dan bersifat terus-menerus. Ada pula berupa penetapan (beschikking) dan bersifat final (sekali selesai). Keduanya bisa memuat hal yang umum dan abstrak, bisa juga yang individual dan konkret.

Mungkin karena banyak ragam itu, sampai-sampai A. Hamid S. Attamimi (almarhum), dalam disertasi doktornya di Universitas Indonesia, Desember 1990, menyebutkan bahwa jumlah keputusan presiden selama Pelita I-IV (dari 1969 sampai Maret 1989) ada 1.295 buah. Ini berarti rata-rata setahun dikeluarkan 56 keputusan presiden.

Lain halnya Masyarakat Transparansi Indonesia, yang melakukan telaah atas produk keppres ini dari 1993 sampai Presiden Soeharto lengser, 21 Mei 1998. Pekan lalu, Masyarakat Transparansi yang dikenal sebagai organisasi independen di bawah ketuanya mantan Menteri Keuangan Mar?ie Muhammad ini mengungkapkan, dalam periode lima tahun terakhir dari pemerintahan Soeharto telah dihasilkan 528 keputusan presiden. Ini berarti rata-rata tiap tahun ditetaskan 105 keputusan presiden, atau setiap tiga hari tercipta satu keputusan presiden. Jumlah nan fantastis, sekaligus menggambarkan betapa besar dan terpusatnya kekuasaan di republik ini pada presiden. Bandingkan dengan produk undang-undang dari DPR, yang sejak 1992 sampai 1997 berjumlah 73 buah--hampir 15 undang-undang setahun.

Masalahnya, selain berkesan menggampangkan urusan hukum pemerintahan, ternyata keputusan presiden mengandung cacat hukum. Dari penelitian Masyarakat Transparansi Indonesia, sebanyak 72 dari 528 keputusan presiden tadi--sebesar 13,6 persen--diwarnai tiga jenis kejanggalan.

Kejanggalan pertama, materi yang diatur mestinya dimuat pada undang-undang, peraturan pemerintah, atau bahkan keputusan tingkat menteri. Kejanggalan kedua, keputusan presidennya menabrak undang-undang. Contohnya keputusan presiden tentang pembebasan pajak impor mobil sedan untuk taksi, stiker pengganti sistem three in one untuk jalan protokol di Jakarta, dan potongan dua persen dari laba pengusaha untuk program keluarga prasejahtera.

Kejanggalan ketiga--dan ini fatal--keputusan presiden untuk keuntungan kelompok tertentu (crony) mengandung penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power) dan mengabaikan kedaulatan rakyat. Misalnya keputusan presiden tentang pengangkatan calon anggota DPR dan MPR dari ABRI, proyek mobil nasional, serta pinjaman dana reboisasi untuk Industri Pesawat Terbang Nusantara (IPTN) dan PT Kiani Kertas, yang 30 persen sahamnya milik konco lawas presiden, yaitu Bob Hasan. Dan masih banyak lagi contoh lain.

Yang jelas, selama ini sulit untuk mengontrol keputusan presiden yang dianggap melanggar hukum. Apakah kontrol dapat dilakukan melalui Mahkamah Agung, yang punya wewenang judicial review (hak uji materiil)? Sulit, karena hak itu terbatas dan mahkamah pun tak berani menggunakannya.

Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (Walhi) pernah menggugat dana reboisasi untuk IPTN dan PT Kiani Kertas di Pengadilan Tata Usaha Negara di Jakarta. Toh, kandas. Kata hakimnya, keputusan presiden tentang dana reboisasi itu belum final karena masih perlu ditindaklanjuti, misalnya dengan pemindahan dana dari rekening Menteri Kehutanan ke rekening IPTN dan PT Kiani.

Bagaimana kalau keputusan presiden "diuji" oleh DPR? Sama saja. Prakarsa ke arah itu pun tak pernah dirintis. Itu sebabnya, selain mengharap adanya pemberdayaan Mahkamah Agung dan DPR, Masyarakat Transparansi Indonesia menganggap perlu adanya peraturan tentang bahan muatan dan proses pembuatan keputusan presiden. Dengan aturan itu, setidaknya keputusan presiden bisa dibuat secara hati-hati, transparan, dan untuk kepentingan rakyat.

Ahli hukum tata negara Prof. Harun Al Rasyid mengemukakan, sebaiknya keputusan presiden tak berfungsi sebagai pengaturan, tapi cukup sebagai penetapan yang bersifat final. Umpamanya keputusan presiden tentang hari pemilihan umum atau pengangkatan menteri dan duta besar. Produk pengaturan, ujarnya, harus dituangkan dalam peraturan pemerintah.

Bagaimana meluruskan jalan penegakan hukum di Indonesia kalau di mana-mana teronggok keputusan presiden yang bisa menghambat atau bahkan menyabot? Jawabnya, harus ada terobosan, boleh terobosan hukum, boleh juga terobosan politik. Yang pertama tentu harus melalui sidang umum MPR. Sedangkan yang kedua dapat mengandalkan wewenang presiden, yang kini berada di tangan B.J. Habibie. Masalahnya kini, apakah Habibie sudi?

Happy S., Ma?ruf Samudra