KETIKA Ketua Bappenas Ginandjar Kartasasmita mengumumkan peta kemiskinan
Indonesia, orang memberi reaksi yang beraneka ragam. Tetapi reaksi itu umumnya
terkesan buru-buru. Mereka berkomentar sebelum mengetahui data dasar yang
digunakan untuk membuat peta tematik tentang kemiskinan itu. Apakah data dasar
itu berkaitan dengan distribusi banyaknya orang miskin menurut kecamatan?
Ataukah data dasar yang digunakan itu berkaitan dengan potensi dan fasilitas
desa-desa yang ada di kecamatan?
Peta kemiskinan memang cenderung dikaitkan dengan data tentang kemiskinan di
Indonesia, yang diumumkan Pemerintah menurun terus dari tahun ke tahun. Pada
akhir tahun 1990 tinggal 15% atau 27 juta saja penduduk miskin di Indonesia.
Orang mengasosiasikan peta tematik kemiskinan yang diumumkan Bappenas itu
dengan program dan fokus kegiatan untuk mengentaskan dan mengurangi angka
kemiskinan. Peta itu diduga digambar berdasarkan data tentang banyaknya
penduduk miskin di tiap desa dan kecamatan. Orang menduga pula, data dasar
yang digunakan untuk pemetaan itu merinci desa-desa mana saja yang dihuni oleh
banyak penduduk miskin.
Tetapi Ketua Bappenas juga mengumumkan, peta kemiskinan itu disusun
berdasarkan data dari Biro Pusat Statistik. Wakil Kepala BPS, Soegito, M.A.,
menerangkan bahwa statistik yang diberikan ke Bappenas untuk keperluan itu
diturunkan dan diolah berdasarkan survei potensi desa (disingkat Podes).
Survei ini penyelenggaraannya dititipkan pada pelaksanaan Sensus Penduduk
1990, tiga tahun yang lalu. Memang tradisi BPS selama ini, demi efisiensi,
mengumpulkan keterangan dasar tentang desa-desa secara lengkap ketika sedang
ada kerja penyelenggaraan sensus apakah itu sensus penduduk, sensus
pertanian, atau sensus ekonomi. Pertimbangannya, itulah kesempatan menitip
yang paling murah dan mudah. Bisa mencakup semua desa, setiap tiga tahun
sekali.
Kalau benar statistik Podes yang digunakan sebagai data dasar guna menyusun
peta kemiskinan, peta itu tidak berkaitan dengan gambaran tentang banyaknya
orang miskin di suatu desa atau kecamatan. Karena data Podes tidak memuat
statistik tentang banyaknya keluarga miskis di suatu desa!
Inilah dilema yang dihadapi oleh instansi yang bertugas utama untuk
menyediakan segala macam data. Survei diselenggarakan dengan sikap dasar agar
hasilnya sebisa-bisa berguna untuk banyak keperluan. Memang pendekatan itu
sepintas tampak murah, tetapi ketajaman konsep dan definisi, yang lazimnya
dirumuskan berdasarkan tujuan survei, bisa tidak cukup tajam dan
sensitivitasnya sebagai instrumen pengukuran menjadi berkurang.
Semula penyusunan statistik tentang potensi desa itu dikembangkan dari survei
fasilitas desa (disingkat Fasdes). Tujuannya adalah untuk menyajikan baseline
data tentang keadaan serta fasilitas fisik desa dan kelurahan di seluruh
Indonesia. Titik beratnya untuk mencatat statistik tentang prasarana ekonomi
dan prasarana sosialnya. Kemudian data baseline itu dirasa perlu
disempurnakan. Karena, pada tahap pembangunan daerah selanjutnya, titik
beratnya tidak lagi semata-mata pada prasarana, tetapi juga pembangunan
kelembagaan sosial, ekonomi dan budaya, bahkan mental spiritual!
Karena itu, ragam data yang dikumpulkan dari setiap desa perlu dikembangkan
dan disempurnakan. Selain prasarana, kemudian juga dicakup data tentang
kependudukan, organisasi sosial, dan kelembagaan. Itulah sebabnya ia perlu
ganti nama menjadi survei potensi desa, Podes. Kini tiba-tiba ada keperluan
mendesak untuk membuat peta kemiskinan. Maka, dari data baseline itu, data
Podes diolah ulang, dianalisa, dan dikategorikan dengan dibuat skoring untuk
29 variabel yang dinilai relevan di antara sekitar 92 data yang ada di
dalamnya. Maksudnya, agar pada batas tertentu, dari situ bisa digambarkan
penggolongan potensi desa untuk bisa disebut desa miskin sekali, desa miskin,
dan desa tidak miskin.
Kalau benar data Podes yang dipakai dasar utama untuk menyusun peta tematik
tentang kemiskinan, di situ timbul masalah yang sangat mendasar. Desa miskin
(potensinya) di satu pihak, dan desa yang dihuni oleh bagian besar penduduk
miskin di pihak lain, adalah dua hal yang berbeda. Kalau dasarnya data Podes,
peta itu bukan menggambarkan mana saja daerah yang banyak dihuni dan tempat
atau lokasi penduduk miskin. Peta kemiskinan yang ada itu hanyalah menerangkan
mana di antara kecamatan itu yang berisi desa-desa yang berdasarkan skor
potensinya dinilai desa miskin sekali, desa miskin, dan desa tidak miskin.
Yang dibuat skornya adalah data tentang tipe LKMD, jalan utama desa, potensi
desa, rata-rata tanah pertanian yang diusahakan per rumah tangga tani, jarak
dari kelurahan ke ibu kota kecamatan, fasilitas pendidikan, fasilitas
kesehatan, tenaga kesehatan yang tinggal di desa, sarana komunikasi, pasar,
kepadatan penduduk, sumber air minum, wabah penyakit, bahan bakar, pembuangan
sampah, jamban, penerangan, tempat ibadah, tingkat kelahiran kasar, tingkat
kematian kasar, enrollment ratio, persentase rumah tangga pertanian, rata-rata
banyaknya ternak per rumah tangga, persentase rumah tangga yang mempunyai TV,
persentase rumah tangga yang memiliki telepon, angkutan penduduk, dan data
fasilitas dan kelembagaan sosial budaya. Itu semua tidak langsung berkaitan
dengan rumah tangga atau penduduk miskin.
Inilah dilema suatu studi yang tidak terlebih dahulu menyelesaikan
kesepakatan tentang konsep dan definisi sasaran penelitian. Kalau karena
keterbatasan dana dan hendak menggunakan secara optimum informasi yang ada,
rekonsiliasi konsep yang semula digunakan dengan konsep yang sedianya hendak
dituju perlu dipecahkan atau disepakati terlebih dahulu. Kesan saya, yang
utama hendak diperoleh gambarannya dari peta kemiskinan ini adalah di manakah
gerangan tempat keberadaan penduduk miskin itu secara geografis dan
administratif. Bukan desa-desa yang potensinya masih tergolong desa miskin
sekali, desa miskin, dan desa tidak miskin. Pengetahuan lokasi penduduk
miskin, sebagai kelanjutan pengetahuan tentang gambaran agregat banyaknya
penduduk miskin sebanyak 27 juta itu, akan mempermudah komunikasi teknis
program dan anggaran antara Bappenas dan pemerintah daerah.
Kini peta itu sudah ada dan sudah dikomunikasikan. Duduk perkara sudah kita
ketahui. Maka, kalau boleh, tinggal dinilai seberapa relevan peta kemiskinan
yang disusun utamanya berdasarkan data potensi desa itu bisa menggambarkan
lokasi penduduk miskin. Memperhatikan reaksi kepala daerah yang tulus, yang
intinya menyampaikan ketidaksesuaian peta dengan keadaan sebenarnya, saya
mempunyai tiga catatan. Pertama, saya merisaukan kualitas data yang ada di
dalam isian daftar pertanyaan tentang potensi desa itu. Saya tahu, sebagian
penting jajaran teknis BPS enggan menyajikan data hasil survei potensi desa
itu. Alasannya, mutu data yang dapat dihimpun di situ sangat rendah. Hanya
kepada peneliti senior kaliber Prof. Sayogya atau Prof. Mubyarto data itu
''rela'' diperlihatkan. Kepada tiap pemakai data itu diingatkan agar hati-hati
dan bersikap kritis tatkala hendak menggunakannya. Kedua, data-data yang
kemudian dipilih untuk keperluan kriteria desa miskin sekali, desa miskin,
atau desa tidak miskin seperti tertera di atas, sangatlah superfisial dan bias
ke desa atau kelurahan yang terletak di kota. Misalnya, kelompok data tentang
potensi dan fasilitas desa yang diambil selain tipe LKMD, ada atau tidaknya
SLTA, dokter, telepon umum/terpasang, dan pasar. Kelompok data tentang
perumahan dan lingkungan, antara lain ada pertanyaan tentang sumber air minum
apakah dari PAM/pompa listrik, selain sumur, mata air, dan air hujan. Untuk
bahan bakar digunakan kriteria tinggi listrik atau gas, kemudian minyak tanah
dan kayu bakar. Bukankah itu semua bias ke keadaan desa atau
kelurahan-kelurahan di kota? Begitu juga kelompok data tentang keadaan
penduduk, ada tingkat kelahiran kasar, tingkat kematian kasar. Apakah hubungan
angka tingkat kematian dan kelahiran begitu linier dan sederhana? Lagi pula,
untuk penduduk satu desa yang jumlahnya di luar Jawa banyak yang kurang dari
1.000 orang dan di Jawa pedesaan hanya 1.000 sampai 3.000 orang, menurut
kaidah statistik demografi sangat tidak sahih hasil hitungan CDR dan CBR-nya.
Lalu ada lagi tentang persentase rumah tangga yang ada teleponnya, ada atau
tidaknya koperasi dan lain-lain, semuanya itu sedikit sekali berkorelasi
dengan banyak orang miskin atau tidak di desa itu. Data itu memang
menggambarkan tingkat ''kemajuan'' desa menurut kriteria yang bias ke
fasilitas urban. Catatan saya yang ketiga, yang menurut pendapat saya serius
secara teknis statistik, adalah pemberian skor secara arbitrer, sangat
sederhana tetapi sungguh mengecohkan. Beberapa contoh saja: skor tinggi
diberikan pada desa-desa yang tidak padat (4), kurang padat (3), baru yang
terendah yang padat (1). Bukankah desa yang makmur biasanya lebih padat
daripada desa miskin yang umumnya terisolasi? Skor tinggi diberikan pada
desa-desa yang ada dokternya (3), menengah yang ada paramediknya (2), baru
yang rendah yang ada dukun bayinya (1). Ini bias untuk desa kota, sehingga
untuk desa-desa pertanian yang makmur terpaksa ''tertekan rendah skornya''
karena tidak ada dokter atau paramedik. Begitu juga urusan telepon dan pasar.
Yang lebih ''merugikan'' desa maju karena pembangunan pertaniannya adalah
skoring arbitrer yang dikenakan pada pekerjaan penduduk. Kalau desanya
sebagian besar berpenduduk yang bergantung dari usaha perdagangan dan jasa,
skornya 3, kalau industri kerajinan 2, tetapi kalau pertanian 1. Maka jangan
heran kalau hasil pemetaan ini menggambarkan bahwa desa-desa miskin di kota
hanyalah 2,56%, sedang desa-desa miskin di pedesaan sampai 37,51%. Ini tidak
konsisten dengan statistik kemiskinan sebelumnya yang dengan bangga menyajikan
bahwa proporsi penduduk miskin di desa (tahun 1990, 14%), lebih rendah
ketimbang penduduk miskin di kota (tahun 1990, 16%).
Usul saya, kembalikan peta tematik kemiskinan itu sesuai dengan tujuan, yaitu
peta yang secara geografis dan administratif bisa mengidentifikasi lokasi
penduduk miskin. Dasarkan peta itu dari data banyaknya penduduk yang tergolong
miskin. Kriteria sederhana untuk itu bisa dikembangkan bersama. Data statistik
yang dipakai untuk dasar pengukuran tidak perlu terlalu banyak. Kalau tidak
bisa pendapatan atau pengeluaran rumah tangga, cukup dengan fokus pada
pekerjaan kepala rumah tangga, apakah ia nelayan, buruh tani, petani lahan
kering, pekerja sektor in formal, atau menganggur. Bisa juga digunakan keadaan
rumah sebagai proxy, ditengok kualitas atapnya injuk, lantainya tanah,
dindingnya gedek, luas lantainya per kepala apakah kurang dari lima meter itu
misal saja. Atau mungkin dipilih tiga atau empat variabel berdasarkan analisa
principle component. Atau sebelum diterapkan dites dulu korelasinya dengan
garis kemiskinan, yang sekarang ini telah digunakan. Setelah itu lalu
diterapkan di tiap desa, untuk mengetahui berapa persen di antara penduduknya
yang berada di bawah garis kemiskinan. Antara 0-5% baik sekali, Antara 5-10%
baik, B. Antara 10-25% cukup, C. Antara 25-50% kurang, D. Dan lebih dari 50%
yang sangat kurang,
Itu usul yang sangat tentatif dan bersifat sederhana. Yang teknis seyogyanya
dirundingkan dengan ahli-ahli yang kompeten, instansi terkait, dan Bappeda
tingkat provinsi dan beberapa Bappeda kabupaten/kota madya. Tujuannya, untuk
menghimpun masukan dan mempertinggi peluang bisa diterima dengan baik, karena
sudah memperhatikan suara mereka. Karena ini upaya serius, saya mengusulkan
hendaknya data dasarnya betul-betul disusun dengan tingkat validitas dan
kecermatan yang tinggi. Bukan menumpang data yang seadanya, apalagi Podes,
yang sudah dikenal rendah mutunya itu.
Selamat bekerja.